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              國外政策可鑒 新能源產業須破阻前行
              發布: 安徽中瑞電氣 日期:2011-04-14 17:48:10 點擊數:2393

              “借鑒德國的經驗,德國所有太陽能發電項目要求進行強制性并網,并要求除非電網公司提出具體的不穩定因素且得到認可后才能拒絕并網。因此建議國家相關負責單位,盡快制定和出臺強制性太陽能電站并網的技術要求細則、驗收規范及審批流程。同時建議盡快推進上網電價政策的出臺,并明確電費支付方式,確保投資回收有效性,提高市場投資積極性!苯魈┖兰瘓F董事長黃代放表示,2010年國內太陽能產業已進入爆發成長期,這種爆發式增長集中體現在上游產業鏈中的制造產業,而在下游光伏電站建設和應用方面仍有諸多問題:太陽能發電項目并網實施細則不完善,太陽能發電項目存在并網難問題,導致上網電價遲遲未能推出。從目前國內太陽能發電應用項目的整體情況看,項目建成后并網難已經成為普遍的問題,嚴重阻礙了太陽能發電項目的實施進程和發展。

                在當前能源短缺的背景下,新能源產業被看作是把握未來脈搏的新興產業,世界各國都加大力度發展新能源。新能源產業作為一種新興產業,同時也作為一種戰略產業,其發展過程僅靠一個部門的產業政策是無法實現的,必須依靠技術、市場和制度多種力量的協同。

                中國科學院科技政策與管理科學研究所程郁指出,新能源產業的技術創新與推廣應用,不僅要考慮技術開發階段的支持技術的政策推動,也要注意在技術形成后的擴散階段中的市場需求拉動,而最為重要的是,如何在技術推動政策和市場拉動政策之間建立完善的組織制度,實現平穩過渡。他認為,新能源產業的發展是由技術、市場和制度多方面協同演進形成的。

                國外成熟政策體系可借鑒

                中國科學院科技政策與管理科學研究所呂佳玲在分析國外風能和太陽能產業發展的政策設計的基礎上,提煉出外國政府促進新能源發展的政策體系,包括國家宏觀戰略設計、針對基礎研究及產業化的政策、保護與培育市場的政策和創新的社會環境與文化引導的政策。

                國家宏觀戰略設計主要涉及的是國家對于新興產業的戰略定位與通盤政策設計,包含技術推動政策、市場拉動政策、促進多種主體參與的宏觀政策,體現的是技術、市場、政策和社會多維度的協同發展,如德國的《可再生能源法》,丹麥的能源81計劃等都是針對新能源產業的整體框架性的政策體系。

                德國的《可再生能源法》于2000年4月實施,目標在2010年達到由可再生能源供應德國10%的電力?稍偕茉捶ǖ牧⒎ㄓ山洕、環境和農業部基于技術先進性和市場發展,進行每兩年一次的再評估,為各個技術稅務花費制定稅則。自1976年起,丹麥在能源規劃方面規定能源部每年必須向國會提交能源部門發展的年度總結,并由能源處監督能源的生產、供應、消費、研究與開發等活動。1976年、1981年、1990年和1996年,政府先后公布了四次能源計劃。這四個能源戰略中都包含了風能發展和實施計劃。

                針對基礎研究和產業化的政策主要體現為:促進基礎研究的資金支持途徑、力度和持續性;促進產學研結合、技術轉移轉化和產業化的相關政策等。其中,支持技術和市場的多樣化發展是研發和產業化政策的關鍵。呂佳玲認為,國外在這一政策的實踐中既有寶貴的經驗,也有值得我們注意的教訓。

                德國和丹麥的研發支持政策有意識地避免影響研究者和企業的技術創新方向,從而獲得了多樣性的技術創新。

                “借鑒德國的經驗,德國所有太陽能發電項目要求進行強制性并網,并要求除非電網公司提出具體的不穩定因素且得到認可后才能拒絕并網。因此建議國家相關負責單位,盡快制定和出臺強制性太陽能電站并網的技術要求細則、驗收規范及審批流程。同時建議盡快推進上網電價政策的出臺,并明確電費支付方式,確保投資回收有效性,提高市場投資積極性!苯魈┖兰瘓F董事長黃代放表示,2010年國內太陽能產業已進入爆發成長期,這種爆發式增長集中體現在上游產業鏈中的制造產業,而在下游光伏電站建設和應用方面仍有諸多問題:太陽能發電項目并網實施細則不完善,太陽能發電項目存在并網難問題,導致上網電價遲遲未能推出。從目前國內太陽能發電應用項目的整體情況看,項目建成后并網難已經成為普遍的問題,嚴重阻礙了太陽能發電項目的實施進程和發展。

                在當前能源短缺的背景下,新能源產業被看作是把握未來脈搏的新興產業,世界各國都加大力度發展新能源。新能源產業作為一種新興產業,同時也作為一種戰略產業,其發展過程僅靠一個部門的產業政策是無法實現的,必須依靠技術、市場和制度多種力量的協同。

                中國科學院科技政策與管理科學研究所程郁指出,新能源產業的技術創新與推廣應用,不僅要考慮技術開發階段的支持技術的政策推動,也要注意在技術形成后的擴散階段中的市場需求拉動,而最為重要的是,如何在技術推動政策和市場拉動政策之間建立完善的組織制度,實現平穩過渡。他認為,新能源產業的發展是由技術、市場和制度多方面協同演進形成的。

                國外成熟政策體系可借鑒

                中國科學院科技政策與管理科學研究所呂佳玲在分析國外風能和太陽能產業發展的政策設計的基礎上,提煉出外國政府促進新能源發展的政策體系,包括國家宏觀戰略設計、針對基礎研究及產業化的政策、保護與培育市場的政策和創新的社會環境與文化引導的政策。

                國家宏觀戰略設計主要涉及的是國家對于新興產業的戰略定位與通盤政策設計,包含技術推動政策、市場拉動政策、促進多種主體參與的宏觀政策,體現的是技術、市場、政策和社會多維度的協同發展,如德國的《可再生能源法》,丹麥的能源81計劃等都是針對新能源產業的整體框架性的政策體系。

                德國的《可再生能源法》于2000年4月實施,目標在2010年達到由可再生能源供應德國10%的電力?稍偕茉捶ǖ牧⒎ㄓ山洕、環境和農業部基于技術先進性和市場發展,進行每兩年一次的再評估,為各個技術稅務花費制定稅則。自1976年起,丹麥在能源規劃方面規定能源部每年必須向國會提交能源部門發展的年度總結,并由能源處監督能源的生產、供應、消費、研究與開發等活動。1976年、1981年、1990年和1996年,政府先后公布了四次能源計劃。這四個能源戰略中都包含了風能發展和實施計劃。

                針對基礎研究和產業化的政策主要體現為:促進基礎研究的資金支持途徑、力度和持續性;促進產學研結合、技術轉移轉化和產業化的相關政策等。其中,支持技術和市場的多樣化發展是研發和產業化政策的關鍵。呂佳玲認為,國外在這一政策的實踐中既有寶貴的經驗,也有值得我們注意的教訓。

                德國和丹麥的研發支持政策有意識地避免影響研究者和企業的技術創新方向,從而獲得了多樣性的技術創新。

                德國的研發資助幾乎支持所有的項目,并具有充分的彈性。德國最早自主的以航空知識為基礎的大風機項目被認為是失敗的,但后期運用工程學和造船知識開發的小型風機則因為保持了技術的多樣性,而更為成功。丹麥在1974~2003年的研發投入是同期美國投入量的七分之一,但卻通過開放性的支持政策、互動式創新和漸進式風電技術的改進,而獲得了多樣性的實用創新成果。丹麥早期的研發項目是立足于滿足農業小風機的需求,風機制造商在使用者、研究機構和配套企業的長期互動中通過“試錯”學習實現了技術和能力的積累。美國和英國的研發政策扼殺了技術創新的多樣性。美國的技術創新支持體系具有鮮明的任務導向,主要支持大型風機領域的突破性創新技術。正是由于“大科學”的政策導向,美國目前仍是風電核心技術的控制者,擁有全球73項風電高引用率專利中的69項。但這樣的資助卻導致了美國風電技術的單一化,并存在產業脫節的問題;同時封閉的科研體制使得企業未能進行有效的技術擴散,美國的第一臺風機認證比丹麥晚了近20年。英國也是偏向性地支持大風機的基礎研究,并沒有實現與現實需求的風機技術的結合,而且在1992~1993年和1997~1998年對可再生能源的研發資助削減了50%以上,因此,英國也沒有有效形成與產業應用相適應的技術創新優勢。 呂佳玲認為,支持技術和市場的多樣化發展,并關注基礎研究與產業的合作,形成開放性、互動性和漸進性的創新氛圍,保持政策的連續性是非常重要的。

                保護和培育市場的政策包括產品價格的制定機制、行業標準與認定的建立、規范性法律的完善等。在太陽能和風能領域,定價機制起著重要的作用?v觀其他國家的經驗,大體上可以分為固定電價制度和固定電量制度兩種機制。固定電價制度是由政府制定可再生能源的收購價格,包括:以德國、丹麥和西班牙為代表的固定收購價格;固定補貼價格;以丹麥、德國及西班牙在風力發電初期采用的設備補助方式;以美國為代表的稅收抵減政策等。固定電量制度又稱為可再生能源配比系統,是由政府規定可再生能源的發電量,而由市場決定其價格,包括:以英國、愛爾蘭和法國為代表的競比系統;以英國、瑞典、比利時、意大利及日本為代表的可再生綠色憑證系統。

                新能源產業的發展需要獲得社會的認可,并幫助人們形成良好的預期,即在社會技術遠景層面對現有的體制和范式形成壓力,從而滿足新興產業的發展需求。這類政策與措施包括新能源產業配套技術設施的完善、公民意識的倡導、持續能力的建設,以及不同利益團體訴求表達機制的建立等方面。

                以德國和丹麥的社會保障制度及社會支持形式為例。一是丹麥和德國都有著支持風電發展的政治聯盟網絡,這是確立產業合法性和穩定性政策的重要政治基礎。丹麥議會資助促進技術示范項目發展的政治游說群體,德國也成立了包括風電設備供應商和風機所有者聯合組成的風能協會。二是引導公眾消費。丹麥的風電發展本身具有很好的群眾基礎,早期的風電站建設很多是出于個人的興趣和愛好,政府也積極的支持風電資源數據的收集并開展公共教育。德國一方面對可再生能源的消費給予補貼,另一方面在中小學教育、社區宣傳以及NGO活動中樹立環保意識,引導社會的綠色消費偏好。三是以地方或社區為主的組織方式。丹麥的風電建設與大多數國家不同,風機不是有大型電廠所有,80%~90%的風機歸私人所有,正是由于地方和社區居民的廣泛參與,才使得風電項目的有效運行,不僅有利于擴大裝機容量,而且草根群體形成了強大的利益集團,通過政治游說增強了對風電產業的政策保護力度。

                相反的,英國、荷蘭的風電產業,都面臨著地方政府和社區居民不支持的問題,從而限制了風電行業的有效發展。 德國太陽能和風能產業的成功主要歸功于其政策體系,其中最著名的《可再生能源法》已經被世界20多個國家效仿。其政策體系體現以下幾個特點:建立宏觀的政策框架體系,多次修改的《可再生能源法》為新能源的發展奠定了基礎;需求拉動的政策力度很強,先后頒布了《千戶太陽能發電計劃》,《百萬屋頂計劃》等,帶動了強大的市場需求;政策的連續性和累積性,德國的政策使新能源產業從幼稚期成功過渡到了發展期,而與此對應的荷蘭卻在過渡期沒有連貫的支持政策,使得風機王國走上了衰落之路。

                新能源產業須破體制羈絆

                國務院發展研究中心副研究員張永偉表示,在中央政府的引導和推動下,全國出現了新能源產業的發展熱潮。諸如光伏產業、風電裝機及設備制造業、電池及儲能產業等,在歐美都還沒有形成規;顿Y的情況下,在我國卻成為各地政府重點發展的產業,投資規模越來越大!翱焐洗笊稀钡慕Y果很容易迅速導致國內甚至全球的產能過剩。而面對產能過剩的巨大壓力,很多企業又偏好于采取以規;@取低成本和超低價格的競爭戰略,競爭很充分,但也很慘烈,新產業很快被做“濫”了。

                目前,我國光伏產業的發展已經出現了這樣的苗頭,如不及時進行政策引導和調整,其也難逃“暴生暴濫”的命運。風電領域也是這種情況,2003年以來,國家通過連續組織風電特許權招標項目、制定并頒布《可再生能源法》等政策措施,國內風電市場迅速啟動并進入規;l展階段。2003~2008年,中國風電裝機容量增長了22.3倍。為搶占突然啟動和快速增長的風電市場,國內風電制造企業在缺乏技術積累的情況下,紛紛采用引進國外先進技術、與國外公司聯合設計等方式快速形成規;恼麢C和零部件制造能力。這種嫁接國外技術在本土生產的“快餐模式”確實來得最快、短期成本也最低,但也同時產生了嚴重后果。

                體制陳規阻礙發展

                張永偉的研究結果表明,目前,我國新能源產業問題的癥結既出在企業身上,也與現有體制和某些政府行為有關。如果不進行體制創新,僅靠政策是補不上的。在新能源領域,一些落后的體制陳規成為阻礙產業發展的羈絆。

                在發展規劃上,我國新能源產業缺乏統一協調的發展規劃和產業推進機制,部門間缺乏協調。以風電為例,2007年頒布的《可再生能源中長期發展規劃》提出到2010年風電總裝機500萬千瓦,而2007年當年就達591萬千瓦;2008年頒布的《可再生能源發展“十一五”規劃》將2010年風電總裝機提高到1000萬千瓦,而2008年當年達1227萬千瓦。同時,風電裝機規劃與電網建設、資源探查、科技發展、產業協調等其他相關部分的發展規劃不協調,嚴重影響了風電產業發展的質量和可持續發展。

                在定價機制上,兩種電價機制并存,造成新能源上網電價混亂。自上世紀80年代我國并網風電起步開始,我國風電上網電價的形成主要經歷了兩種方式,一種是我國自2003年開始推行的風電特許權項目招標確定的風電上網電價,另一種是自2006年開始國家發改委通過核準一大批風電項目,從而形成一地一價的固定風電上網電價。

                目前,我國對大型風電基地采用特許權招標,而5萬千瓦及以下風電項目由省級審批。國家特許權項目核定的電價一般較低,而省內審批的價格一般較高,上網價格不協調,影響風電價格的管理。 在監管問題上,一些地方政府和環保部門為了上項目保發展而有意放松監管,嚴重影響了中國光伏產品的形象和國際競爭力。有關部門沒有及時出臺或更新有關光伏產業的環保和產品標準,而企業為壓低成本有意減少必需的污染控制投入,其結果是在國外沒有產生污染的光伏產業,在國內卻成為一些地方的重要污染源。同時,由于一些生產規模小、技術水平低的企業生產的產品質量得不到保證,導致進入國際市場的中國產光伏產品質量參差不齊,退貨等質量糾紛事件不斷增加。

                在準入制度上,新能源產業出現了新一輪的地方保護,嚴重阻礙了公平競爭。在風電領域,地方政府既熱衷于風電資源開發,又苦于風場項目帶來的稅收少,近來轉而熱衷于“以風場換工業項目”。對新開工的風場項目,地方政府往往要求開發商引進一家設備制造業在當地建廠,或者采購本地風機產品。結果在很多雖有豐富風電資源但比較偏僻的地方建了一些小風機廠,這些廠子由于規模小、技術水平低很難生產出高質量的產品。從長遠看,對發展地方經濟、提升地方產業競爭力也不會有太大益處。

                在技術路線的選擇上,新能源產業分散多元的市場參與者較難得到政府的支持,并且可能受到既得利益集團的壓制。技術創新和市場競爭的不確定性使政府以及技術專家在新興產業發展初期都很難確定某種技術路線就是應該發展的,因此,政府在資源投入有限、需要選擇以確定重點支持方向的情況下,也要注意為其他技術路線提供機會。以新能源為例,該產業的參與者規模較小,集中度較低,分布更分散,更為多元化,例如除了傳統能源企業外,市場主體還包括農業企業、信息技術企業以及電信供應商等。新進入者容易受到既得利益集團的打壓,這些利益集團控制著大多數對于新能源企業而言同樣急需的基礎設施,并且已經和監管機構建立了特權關系。

                產業政策待“跟進”

                張永偉認為,在新能源產業發展的起點,各國的技術差距是顯性的,而決定未來競爭地位的則是各國政府的政策設計和推進機制。從張永偉調研的幾個新興產業來看,他認為,我們在設計支持新能源產業發展的政策上還明顯缺乏經驗,表明我們還不具備抓住重大產業機遇的系統性能力。

                激勵性政策。目前,我國在實施激勵性政策時的政策難點在于,實施對象應為供給方還是需求方?實施環節應在研發環節還是產業環節?目前,我國以各種方式對新能源發電進行了大量隱性補貼,而電網企業不享受新能源發電企業所享有的稅收政策優惠,國家對電網公司的補貼標準也顯著偏低,這就造成電網企業積極性不高。另一方面,我國對基礎研究投入不足,技術瓶頸日益突出,受制于人的窘境在新能源產業再次上演。由于我們對基礎研發投入欠賬太多,當我們形成大規模產業化之后,發現技術及裝備的制約越來越突出。

                約束性政策。在技術標準、環保標準、認證體系等需要政府有作為的公共性領域,由于政府有關部門不作為或政策滯后,使得新能源產業發展從一開始由于缺乏必要的外部性規制而無章可循。在新能源發電領域,之所以出現風電上網難等問題,一個重要原因也是政府有關部門沒有及時出臺上網標準,由于無標準可參照,才出現電網公司與發電商雙方相互扯皮的現象。

                市場上風電產品質量參差不齊的重要原因是政府對試驗風電場、風電機組測試和檢測中心等公共性試驗平臺的建設投入不足,使得一些中小型風電制造企業需要對產品進行測試或檢測的時候卻無處可測,自身在初期又沒有能力去建設這些平臺,于是在研發和產業化中一個非常關鍵的“中試”和“檢測”環節被省掉了,很多企業把本應在出廠前解決的問題拿到市場上去驗證和解決,在市場上造成了很多不該有的問題,影響了產業和產品形象。

                保障性政策。政府資金要著眼于支持基礎研究和解決產業發展中的重大、共性問題,如擴大前沿知識基礎、培養高端人才、建立研發平臺、支持產業聯盟等。對新能源產業一些重大領域的技術研發和“關鍵的薄弱環節”,政府要有大手筆的研發投入,創造有自主知識產權的核心技術,以培育新興產業的技術保障能力。

                張永偉認為,新能源產業在發展初期呈現出的極大不確定性使得政府甚至產業界在技術路線選擇上面臨極大的困難,解決這個難題最好的辦法是減少政府干預和主觀性認定,要依靠市場去選擇。政府要盡量避免選擇性支持任何特定技術或企業,但這并不否定政府在新能源產業選擇方面發揮應有的作用。新能源產業發展較理想的路徑是,基于某種特定的、局部的市場先實現新技術的產業化,進而市場規模不斷擴大,技術再不斷升級,這樣一個循序漸進的過程比較符合新技術和新產業發展的內在要求。


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